Friday, March 1, 2024

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中國的宗教與法治(劉澎) 上

語音(普通話): 講員:劉澎教授
中國社會科學院美國研究所研究員

感謝大家給我一個機會到這裡來跟大家做一個關於中國宗教法治方面的情況的一個分享。

大家都知道加強法治是中國這幾年從上到下的一個共同的共識,就是國家要依法治國;在很多方面,應該說是中國的法治建設有很多的進步,特別是在經濟方面,從 公司法、商標法、合同法到各種法、破產法等等,但是在有些領域裡頭,這個法治的建設就不像在經濟領域裡頭那麼的完善,在這些方面做得不太完善的地方裡頭, 宗教領域這個問題,我自己的感覺到這個問題比較嚴重、比較大,它這個最大的問題是甚麼呢?就是我們後面會做一些具體的分析。

「依法管理」經常在各種各樣的刊物上,我們會聽到對宗教有依法管理,依法管理好不好?當然好,可是如果有一個人問一個依法管理的人說:「你說這個依法管 理,你依的是甚麼法呢?」不可深究,一糾纏下來,這個問題就很嚴重的,我們是從法學的角度上說的。「依法」,你首先要有法,沒有法的話,你依的是甚麼法? 如果沒有法,那你還在加強管理,那麼你就依法不足,管理還在進行;這時候,問題就更大了,那你的依據沒有、你做的行為、你的管理,它的合理性是從哪來的? 它的合法性是從哪來的?所以,這變成一個看似簡單,但實際上它既是「理論問題更加是實踐問題」的這樣的一個問題。

鄧小平說過,對於宗教不能用行政命令的辦法。如果不能用行政命令的辦法那用什麼辦法呢?那就要用法治的方法,如果用法治的方法,這個法治如果還不健全,又 不能用行政命令的辦法,這時候問題就來了;所以我們今天說中國的宗教有很多問題,每一個領域都有問題,不要緊!有了問題要治理要解決,用什麼方法?用什麼 手段?這個很要緊!我們是走回去?還是向前走?實際上是這樣的一個問題,我自己的理解是「有什麼問題都要解決,解決什麼問題,都要通過法治的方法」,大家 好像對這個沒有意見;可是說到宗教呢?如果在宗教方面要立法或者是要一個宗教法治的時候,這個問題比較複雜,如大家所說:「你是一個什麼人?你是一個老百 姓,可是立法這個問題!立法是國務院的事情?還是人大常委會的事情?反正我們不清楚,總之是上頭的事情,不是咱們老百姓的事,說了也白說,歇著吧!不用太 操心了。」如果我們每一個人都這樣想,什麼立法不立法,法治永遠都是空談。就是過去有一句話,前面四個字我們不說,後面四個字是「匹夫有責」,如果說加強 法治建設、加強法治社會,做一個法治政府,這樣的一個趨勢大家都共識的話,我想把這個「匹夫有責」用到這裡也很合適。每個人、每個公民應該拿起憲法給予我 們的權力,為這個國家的法治建設作出自己的努力,這是應該做的一個事情。大伙覺得宗教很敏感、政治性很強、法治很難,老百姓也沒有辦法,如果是這樣的話, 那我們就任由這個問題的存在。所以我自己做一個拋磚引玉的一個公民吧!我談點我的看法,也可能正確,也可能不正確,但是起碼給大家一個拋磚引玉,讓大家考 慮一下。

如果要從這個意義上來說,我們就要把過去做的事情先要梳理一下;就是說,你說宗教要法治,大家都同意。是不是就甚麼事情都沒有做過呢?也不是的!法治還是 做了很多的事情,應該說在宗教法治建設方面,做了很多很多的努力吧!那麼這些努力,歷程是相當的長,最早是從1982年就開始了,在1982年中共中央發 了一個文件,這個文件是在中共黨史上也是罕有的,非常少見的一個文件,說它少見是因為文件的長度,太長了,3萬多字,一個文件寫了3萬多字也超過了一般的 學術文章,非常長的一個文章,這個文件變成了里程碑的文件,我們通常說是十九號文件,因為是中發1982年第十九號,它有一個編號,簡稱十九號文件;這個 文件題目是「關於我國社會主義時期,宗教問題的基本觀點和基本政策」,也就是說以後宗教問題怎麼辦?就這樣辦!這個時候是代表中國共產黨對建國以來,特別 是文化大革命以來,在宗教問題上所走過的道路,所犯過錯誤的一個歷史性的總結;同時對前面要做的事情有一個展望,在這個十九號文件裡面講到對宗教要實行法 治,那麼也就是說在指導思想上明確了這一點了,當然,這只是一個非常原則性、非常理論性的一個提法;82年十九號文件通過以後,落實政策、宗教恢復等等, 開始做了很多事情。

到了86年的時候,當時的國務院宗教事務局還未有改成國家宗教局,那時候還叫做「國務院宗教事務局」,就結合各省的情況,就說,先由各省去搞一個地方性的 法規,這樣的話,每個省的情況不一樣,有容易的,也有難的,有落實政策比較好的,也有比較差的,先易後難,先地方後中央,先法規後法律,就搞了這樣的一個 工作計劃,也就是說立法的順序。

到了87年的時候,當時的十三大就提出來,就是非常明確的提出來,要加強法治建設,這個時候,國務院宗教局就成立了「宗教法起草小組」,那時候是87年。 當年我自己作為一個曾經參與過宗教法的最早倡議、討論這個問題的人,我記得很清楚,曾經開過一個會,就是關於起草宗教法,但是有很多的問題;第一個問題, 最難的問題就是,大家坐在這裡,說「我們要起草一個法,甚麼法?宗教法!」宗教法一共三個字,有兩個概念,就是關於宗教的法律叫宗教法,第一個概念是宗 教,問題來了「甚麼是宗教?」說不清楚,根據字典、根據詞典有很多解釋,中國的史記有五個叫做宗教的組織存在,第六、第七個來可不可以?你弄一個東西出來 是管這五個的呢?還是凡是稱之為宗教的都要管?這個問題就很嚴重!如果是有一個人自稱他也是宗教,誰來做裁判?猶太教來了是不是?東正教來了是不是?巴哈 伊教來了是不是?摩門教來了是不是?還有很多很多其他!這個問題就比較複雜,宗教都沒有統一,那這個法治,只管這五個宗教,那其他的都不管,還是誰來了就 管誰?誰來決定呢?誰來作出裁判?是根據國家的需要?是根據宗教的標準?宗教裡頭是根據這個教的標準,還是根據哪個教的標準?一個教裡頭是根據這一派,還 是根據哪一派?有沒有一個超宗教的,超教派的,所有人都通用的一個標準說「這個就是宗教」?學者搞不清楚、官員搞不清楚,最後,這個會也當然不能開。但 是,這個工作還是要進行,這時候,宗教界的領袖很高興,他們說「國家要實行法治了,我們現在宗教要用法律的形式,把我們的權益明確下來。」很簡單的問題, 比方說,教堂的教產、活動、教務、人事等是不是都可以納入到法治的軌道裡?丁光訓主教、趙朴初老先生,他們倆位是擔任人大常委政協常委的領導,後來又都擔 任人大副員長,還擔任人大副主席;他們應該是位高權重、德高望重,在全國很有影響力,有佛教協會會長趙朴初,基督教三自愛國會的領袖丁光訓,聯名、聯合搞 出來一個代表宗教界意見的宗教法草案,他們就開始搞這件事情。

88年,在廣東省搞了第一個關於宗教活動場所的單向行政法規,這是中國最早的關於宗教問題的第一個地方性的規章,廣東開風氣之先,甚麼東西都要走在前面, 廣東要搞這個,大家覺得「很新鮮」。到了89年的時候,宗教團體的領袖趙朴老和丁主教,就把他們起草的「中華人民共和國的宗教法見議草案」,如果讓我說, 後面應該括弧〈宗教版〉,這是宗教團體自己起草的「中華人民共和國的宗教法」提出來,給了全國人大常委會。但是,這個中國和其他國家一樣,有信宗教的,有 不信仰宗教的,宗教界提出一個法案,那非宗教的人怎麼樣看待?知識界怎麼看待?政府管理部門怎麼看待?政府管理部門有宗教管理部門、有文物的、有旅遊的、 還有外交的、還有教育的,其他部門怎麼看待?這些東西拿出來以後,你是不是能達成全社會的共識?是不是有立法的一個基礎?這是一個很大的問題。當然,有這 個東西比沒有強,但是因為當時的那一種環境,他們沒有做這樣的工作,那是宗教界自己的意見,一個反應,缺乏一個立法的共識。所以,黨政部門、立法機構、人 大常委、法工委、法學界、學術界、宗教研究界,這些都沒有參與,只是宗教界拿出這些東西來,那只能被擱置了,這當然不行,要是真的按這些來立法,那保護的 是你們的法,所以不理了。

到了91年2月的時候,當時的中央和國務院又發出一個做好新世紀宗教工作的一個通知,全名就是《關於進一步做好宗教工作若干問題的通知》,當年的編號是 「中發〔1991〕6號」文件,就簡稱為「6號文件」,這個文件裡頭也明確指出,要加快宗教立法。到了91年4月的時候,宗教局就提出「要不要搞宗教立 法?要搞!」宗教局的意見非常明確,積極性很高,而且要分層次,法律、行政法規、行政規章、地方性法規和地方性政府規章,在這裡我想出現了好幾個概念,一 會兒我會在下面接著講。到93年的時候,江澤民在一個很重要的會議上,就是全國統戰工作會議上說:「要依法加強對宗教事務的管理。」這是第一次正式提出要 把宗教管理和依法這兩個連起來,就是「要依法加強對宗教事務的管理」提出來了。第二年就頒布了兩個非常重要的行政法規,一個是「宗教活動場所管理條例」, 還有一個是「中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定」,也就是說,外國人到中國要涉及到宗教,怎麼辦?有辦法了!這個辦法是「行政法規」。而宗教活動 場所也就是四廟教堂怎麼辦?也有了規定;但是,中國人的活動怎麼辦?語焉不詳,就是沒有規定!其他問題怎麼辦?甚麼神學教育、甚麼財物問題、社會慈善等 等,很多其他問題,當時還沒有規定;這兩個條例就持續了有十年之久,在這十年之內,沒有再出現宗教其他的法規了。

到了96年的時候,宗教局曾經也根據宗教立法提出一個工作要點。2001年的時候,中央國務院召開全國宗教工作會議,又提出「要依法管理宗教事務」,這是 12月開的會議,轉過年來,在2月就把這次會議的決議文件移項,把它變成一個正式的文件作為02年3號文件下發,這個文件裡頭就是「加強宗教立法工作,加 強宗教的法治」,按照這個形勢看來,宗教立法好像在正常的軌道上,但是,再往下看就會發現在方向和路線在決定的時候,它的內容有點變化,有甚麼變化呢?壟 統的、一般的說,這個宗教立法、宗教法治還可以,但是若要仔細的說,立甚麼法?怎麼的法治呢?這個時候宗教局的負責人,實際上就是宗教局的副局長,現在他 還在宗教局主管基督教,上星期我還跟他談了這個問題;他寫了一本書,或者說把他說過的話匯集成一本書出版,在書裡頭就說了一句話「宗教立法的時機和條件已 經成熟」,那麼既然已經成熟,我們就立法吧!後面有一個詞「但是」,這個「但是」的後面就轉折,就說「由於種種的原因,有五條理由,現在先不搞這個宗教 法。」如果不搞宗教法,而還要加強宗教法治,那是在搞甚麼呢?「就搞宗教的法規,對宗教法,對宗教的法律的這一個層次的東西要慎重的對待」這個話說得比較 含蓄,說白了就是「宗教的法律先不搞,搞一些宗教的行政法規」。本著這樣的一個指導思想,兩年之後,「宗教事務條理」出台,七月份國務院通過宗教事務條 理,年底公佈,05年3月實施。當時這一個文件,這個「宗教事務條理」的行政法規出台之後,網上曾經出現一篇文章《評國務院宗教事務條例》,標題是《保護 公民權利,還是強化國家控制?》,對這個條例作了一些分析。05年4月,宗教局為了配合這個條例,又頒布了兩個行政規章(不是法規,國務院通過的叫「法 規」,宗教局通過的叫「辦法」,就是行政規章),一個是場所設立,一個是場所登記;這些規章都是配套措施,都是宗教事務條理頒布以後所需要的,後來也陸續 的頒布了其他的,一共有七個左右,就是包括活佛轉世、神職人員備案、宗教場所、院校的設立等等。

到現在是2008年3月,中國現有的宗教法律的體系,從82年開始到現在,已經有相當長的時間,就是二十多年了,而宗教立法從低到高,從地方到全國,從點 到面都有了,都有了以後,看起來好像很全面,以我們剛才所看的,就是上面有憲法,然後憲法底下有國務院的宗教事務條例,宗教事務條例底下有宗教局的各種配 套辦法,各省還都有自己的條例。這樣是不是就很完善了呢?這裡頭的問題就比較大了,它的問題在哪裡呢?所有的這一些東西,稱之為宗教立法體系的東西裡頭,缺了一個最核心、最根本、最重要的東西「宗教法律」,沒有「宗教法」,為甚麼它是一個很嚴重的問題?我們接著再說,我先把這個體系說一下。

立法這個工作的方法,剛才我講的是它的成品、產品,從它推出的這一系列產品的做法上說,也有點問題,這個問題是甚麼呢?在國內做這個事情一般都是先試點, 然後由點到面,搞實驗田,最後大面積推廣,這做法對不對呢?很對!如果立法都是這樣的話,現在這個省定一個法規,再在哪個省搞一個法規,這個省定一個條 例,哪個省搞一個,然後把它匯總起來,最後綜合一下,搞一個國務院的;這種工作方法,不僅是在宗教立法上,在其他方面也都是如此,工業、農業、經濟、文教 等等,各個戰線、各個領域,都是這一套,都是我們很熟悉的。但是,它的問題在那裡呢?它的好處是,所有的這些工作的主導,是誰在做這些事情?誰?是行政部 門!做出來的東西是甚麼東西?行政法規!群眾哪裡去?老百姓哪裡去?這些規章、這些法規,規範的對象有說話了嗎?在甚麼地方說的話?以甚麼形式說的話?和 這一個問題相關的其他部門、立法機構,參加了意見沒有?全部都沒有!看不見!也就是說,用這種模式搞事情比較容易,因為它是在掌控之中進行工作,它的好處 是「可以把問題全部控制起來」,它的缺點,或者說它的不足的一面是「它不需要社會的立法共識」,行政部門自己下去頓點,搞調查,最後搞出一個東西,這一個 省搞一個,哪個省搞一個,把這個東西匯集起來就行,不需要在全國、全民、全社會、上上下下、社會輿論、新聞和規範的對象之間、立法機構之間,搞一個所謂的 「共識」,那樣的話,就沒有矛盾,或者說最大程度的矛盾減低了。但是,其他領域搞這個還可以,如果我們搞一個航天法,我們搞一個外太空的空間法,我們搞一 個海洋法,這樣的搞法是可行的;但宗教有一個特點,宗教的對象是人,宗教不是一個抽象的,不是一個宗教學者寫文章的東西,它是活生生的人,他們這些人存在 於社會上。在中國涉及到億萬人,這億萬人,他選擇了宗教,他有信仰宗教的自由和權利,那他的感覺如何?你用甚麼方式問他?信仰這種宗教、信仰哪種宗教。在 同一種宗教裡頭,以基督教為例,有註冊的,有無註冊的;在伊斯蘭教方面,有在內地居住的,有在邊疆的;佛教方面,有正傳佛教、有小乘佛教、還有漢地佛教; 是不是都能照顧到呢?他們的特點、他們的訴求,各有各自的不同,這個問題相當複雜,和宗教相關的這些單位、這些團體,不信仰宗教的人和宗教的關係,又怎麼 樣的兼顧?這些所有的一切並不是一個簡單的問題,如果用剛才的哪一種方法,關起門來靠行政部門自己給自己把問題簡化,再弄出這個東西出來,是不是能適應在 複雜的情況之下的全社會對於宗教問題的需要呢?宗教法律體系裡頭,我剛才也說了,最缺少的是「法律」這個層面的東西,為甚麼要這樣說呢?現在我想把這個問 題分析一下,從法律本身的角度分析一下,大家就會明白了。

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